【荐读】推进燃气报警器安装政策能否作为垄断风险的挡箭牌？可能涉嫌违反公平竞争审查！

  原标题：【荐读】推进燃气报警器安装政策能否作为垄断风险的挡箭牌？可能涉嫌违反公平竞争审查！

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  来源：《中国价格监督管理与反垄断》2022年第10期，原标题《燃气报警器安装与公平竞争审查》

  摘要：通过跟踪研究一些地方燃气报警器安装工作，发现有些地方出台的有关政策措施存在限制燃气用户选择权等方面的问题；如有燃气用户反映，燃气报警器价格偏高、增加企业负担。产生这样一些问题的直接原因是主管部门落实公平竞争审查制度不到位，导致出台可能含有排除、限制竞争内容的政策措施。因此，加强对有关政策措施的公平竞争审查及对有关政策出台单位做督促指导就显得很必要。

  燃气报警器列入《实施强制管理的计量器具目录》和《全国重点工业产品质量安全监管目录（2022年版）》，属于安全防护类非强制检定工作计量器具。生产经营和进口销售天然气报警器均须依法获得市场监督管理部门颁发的“计量器具型式批准证书”。市场监督管理部门定期开展流通领域燃气报警器产品质量监督抽查，并向社会公布抽查结果。应急、住建等部门依法开展燃气报警器使用阶段监管。燃气用户是保障燃气报警器正常工作的责任主体，承担设备经常性维护保养和定期检测等安全用气主体责任。

  2021年9月1日起施行的修订版《安全生产法》要求全国城镇餐饮等燃气用户须安装燃气报警器并保障其正常使用。近年来各地出台政策措施，推动燃气报警器安装工作不断取得进展。但是，一些地方未依法经公平竞争程序，指定单一燃气报警器经销商，限制燃气用户的选择权，影响市场公平竞争；一些地方燃气报警器价格偏高，加上运行维护成本，增加企业负担，甚至成为安装工作“堵点”，引发社会关注。

  产生以上问题，与政策制定机关制定有关政策措施过程中未严格落实公平竞争审查制度有直接关系。为有明确的目的性开展公平竞争审查提示和督促指导，本文依据市场监管总局公布的《中国反垄断执法年度报告》、违反公平竞争审查标准的典型案例通报等信息，对安装燃气报警器政策法规等涉嫌违反公平竞争审查标准的问题和风险点加以排查和分析，并提出应对建议。

  （一）有些地方发布的政策文件含有涉嫌妨碍统一市场、公平竞争内容，主要表现：

  一是授权单一经营者负责燃气报警器销售、安装、制定验收标准等。此项规定的实施将形成由单一经营者主导燃气报警器选型、安装和验收的工作机制，同时涉嫌构成未经公平竞争程序，指定经营者从事有偿服务违法行为。

  二是提出高于国家标准要求的产品选型要求，如远传功能、监控平台建设要求等，公布相应产品目录。此项规定的实施会造成限制产品自由流通、限定交易违法行为。

  三是名义上规定燃气报警器经营者不得限定燃气用户购买其指定的产品，不得限定用户接受其指定的服务，而用户为节约时机精力、避免验收风险，无奈之下只能购买其指定的产品、接受其指定的服务。相关规定的实施会造成变相指定交易等违法行为。

  四是提出具体方案，明确通过公开征集、集中比选的方式确定资质齐全、质量放心可靠、售后完备、价格合理的燃气报警器生产经营者名录及其产品目录。选定的经营者原则上不少于3家，每家被选定的产品须包括高中低档至少各一种。该方案似进行过公平竞争审查，其合法性和公平性取决于严格落实公平竞争审查制度。

  应对建议：依据市场监管部门近期作出的类似提示并结合安装实际，为严格保障燃气报警器生产经营者及其产品选择的合法性和公平性，可通过设定公平合理的资格要求、评审标准并依法及时、有效、完整发布信息，以公平竞争促进资源优化配置，保障燃气用户合法权益。拟适用公平竞争审查“例外规定”的，应依规充分说明理由，并进行第三方评估;

  对于涉嫌构成滥用行政权力、制定含有排除、限制竞争内容的规定等违背法律规定的行为，有关部门应按照上级统一要求全覆盖审查清理，及时调查取证、依法纠正，尽快消除不良影响。

  （二）有些地方发布的《燃气管理条例》等法规文件含有限定交易、妨碍燃气报警器自由流通、限制外地燃气报警器生产经营者招投标等排除、限制竞争内容。主要表现：

  一是规定本地销售的燃气报警器须符合区域标准、规范。因区域标准、规范的要求通常高于或优于国家标准的对应要求，因此要求产品符合区域标准和规范有限制外地产品自由流通的风险。

  二是规定本地销售的燃气报警器应当经过依法设立的检验检验测试的机构的产品质量检验。经核查，有关规定法律法规和国家标准无此明文规定。

  三是规定燃气报警器生产经营者应在销售前持产品质量检验报告等相关文件向本地主管部门备案，主管部门定期向社会公布备案的产品目录、生产经营者名录等信息。该内容限制燃气用户选择权等。

  应对建议：因地方性法规修订周期相对较长，导致有关妨碍统一市场、公平竞争的规定和做法得不到及时纠正，燃气报警器安装的体制机制持续不变，对营造公平竞争的市场环境产生不利影响。对此应通过公平竞争审查联席会议机制报告有关法规文件修订意见。

  （三）《中国反垄断执法年度报告》披露：2021年公用事业行业已经办结和正在办理的滥用行政权力排除、限制竞争案件大多分布在在供气行业，违背法律规定的行为包括限定交易和制定含有排除、限制竞争内容的规定等。

  根据相关年度报告的分析，该行业供应环节地方保护主义明显。某些行政保护行为比较隐蔽，但产生的效果与滥用行政权力排除、限制竞争相似。城市燃气经营具有较高的进入门槛与排他性。拥有特许经营权的企业为在土地、规划、定价等方面获得更大话语权，往往通过与当地政府股权合作的方式，实现利益捆绑。而政府为增加收入，提升对城市燃气的控制权，对燃气企业的规划和监管等存在一定的倾向，实际上形成了对特定企业的行政保护。

  以上引述说明，有些地方存在一些明知故犯的明显问题，最终的原因在于市场化改革不到位，政府与市场的边界不清，影响了市场在燃气报警器等资源配置中发挥决定性作用。应通过深化改革，深刻改变政府职能，逐步达到标本兼治。

  （一）2022年8月1日起施行的修订版《反垄断法》新增了“国家建立健全公平竞争审查制度。制定涉及市场主体经济活动的规定时，应进行公平竞争审查”等内容，将建立健全公平竞争审查制度由行政规范性文件层级上升到法律层级，为严格落实公平竞争审查制度提供了法律保障。

  （二）主管部门和政策制定机关应充分听取燃气报警器生产经营者、专业安装服务机构、餐饮等燃气使用单位、燃气供应公司等利害关系人意见，评估政策措施对燃气报警器相关市场之间的竞争的影响，防止出台妨碍统一市场和公平竞争的政策措施。

  一是违反《公平竞争审查制度细则》（国市监反垄规〔2021〕2号，以下简称《细则》）“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权”等规定。

  二是适用“例外规定”出台含有排除、限制竞争内容的政策措施，但未依据《实施细则》有关法律法规详细说明目的正当性、政策必要性、手段适当性，未明确实施期限，未进行第三方评估。

  三是违反《细则》“不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平”等规定。如为鼓励居民用户出资安装燃气报警器，采取财政分担的方式，并以此为理由，要求燃气报警器生产经营者让利销售等。

  四是违反《细则》“没有法律、行政法规或者国务院规定依据，通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件，排斥或限制潜在经营者提供商品和服务”等规定。如发布燃气报警器产品目录以及生产经营者名录等。

  五是违反《细则》“对外地商品、服务规定与本地同类商品、服务不同的技术方面的要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施”等规定。如发布含有区域标准的燃气报警器选型和验收要求，甚至提出高于国家标准的产品性能要求等。

  六是违反《细则》“没有法律、行政法规或者国务院规定依据，以备案、登记、注册、目录、年检、年报、监制、认定、认证、认可、检验、监测、审定、指定、配号、复检、复审、换证、要求设立分支机构以及其他任何形式，设定或者变相设定市场准入障碍”等规定。如要求报警器生产经营者取得“质量管理体系认证证书”“环境体系认证证书”和“职业安全健康管理体系认证证书”，投保产品责任险，要求燃气报警器取得“消防产品认证证书”等。

  （四）除上述主要风险点外，还应重视对“存量”的清理，如现行的地方性法规等顶层政策措施文件等。

  （五）审查重点还在于“例外规定”的适用。基于该产品使用环境、工作稳定性、常规使用的寿命、维护保养和定期检测等真实的情况，应科学看待燃气报警器在保障燃气安全中的权重、在预防燃气安全事故中的作用。

  应防止未履行公平竞争审查程序，或未严格执行审查标准，导致不符合例外规定的政策措施被出台实施，构成滥用行政权力排除、限制竞争的违背法律规定的行为，造成对市场之间的竞争环境的损害，最终危害政策目标的实现。

  （一）近期国家市场监管总局发布了一起因某燃气公司滥用市场支配地位搭售燃气报警器被某自治区市场监管厅处罚的案例。该案《行政处罚决定书》显示：用户申请开户用气时，燃气公司将购买、安装燃气报警器与签订供气合同、缴费、发放安装派工单捆绑在一起，迫使用户只能接受其搭售要求。限制了用户自主采购安装燃气报警器的选择权。

  （二）尽管案例针对的是无法律安装依据的居民用户，但其《行政处罚决定书》对目前开展的非居民用户燃气报警器安装工作也具有借鉴意义，主要包括：

  一是报警器销售市场本应是开放竞争的市场，只要符合国家标准规范的产品都能进入市场公平竞争。而且国内燃气报警器生产经营者众多、生产的基本工艺成熟、规格齐全，历年进口产品型号累计多达百余种。燃气公司向用户搭售燃气报警器，实质上是借助燃气供应市场的支配地位，将影响力延伸到燃气报警器销售市场，排除、限制了其他燃气报警器生产经营者的公平竞争。

  二是安全用气以及保障燃气报警器正常工作的责任主体是燃气用户，由此决定用户完全有权依据自己详细情况，自主选择向谁购买燃气报警器，任何人无权限制其选择权。

  三是涉案燃气公司自2016年1月开始的5年多时间里持续实施违法搭售行为，其特许经营许可等监管部门未及时有效地发现或依法纠正。显而易见，企业这种垄断行为属于明知故犯，同时说明有些地方的行业监管存在薄弱环节。

  四是案例与目前有些地方实行的单一经营者销售安装燃气报警器的商业运作模式有相类似的地方，都是限制甚至阻断用户和燃气报警器销售、安装市场之间的关联，由单一经营者一手包办。这种做法对公平竞争市场环境有严重危害，破坏以市场之间的竞争的供求状况为主的价格形成机制，造成推高价格、加重企业负担的结果。

  综上，应进一步营造公平竞争的燃气报警器市场环境，减少政府干预，充分的发挥市场配置资源作用。

  （一）安装燃气报警器具有法制性、全国性、涉及的市场主体众多、安装数量庞大、专业性强、安装进度集中、关乎民生和安全等特点，有些地方所在行业存在一些系统性不足，社会上存在要求减轻企业负担呼声等。故加强对有关政策措施的公平竞争审查提示及其督促指导是非常必要的。

  （二）提示和督促指导应有针对性。“例外规定”的适用以及价格形成机制等应加以重点关注。

  （三）对于构成滥用行政权力排除、限制竞争的，要及时依法纠正、督促整改、尽快消除不良影响。